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标题:地方政府的三重治理逻辑

地方政府的三重治理逻辑

    _陈国权

法治中国建设是国家建设的关键目标。然而就我国法治建设的现状来看,地方政府尤其是市县两级政府,在法治建设中往往表现出相互矛盾的双重角色。一方面,它们是我国推动法治建设的关键力量;另一方面,他们的有些治理活动又违背了法治要求,相当程度破坏了法治建设。

为什么会存在这种悖论?这与地方政府三重治理逻辑密切相关。地方政府围绕政治、经济、法治这三个目标,会有三种不同的实现逻辑,于是形成了三方相互协调又相互冲突的复合治理格局。

在我国现实政治活动中,一旦法制逻辑与经济逻辑发生矛盾冲突,经济逻辑可能会优先于法制逻辑;一旦法制逻辑与政治逻辑发生矛盾冲突,政治逻辑可能会优先于法制逻辑。这种治理逻辑的优先顺序选择,根植于国家发展的根本战略。

  

经济逻辑形塑了地方政府治理结构

 

经济逻辑主导与公有制的结合,致使地方政府经营化治理模式的形成。在我国,土地等生产资料是公有的,公有资源和资产保值增值的责任主体事实上在地方政府。在这一经济制度的背景下,地方政府不仅是一个公共服务组织,同时又是一个经营性组织。经济发展不仅取决于市场力量,还取决于政府的经营活动。

有学者认为,为了适应作为投资主体的角色,有些地方政府逐渐表现出一种公司化运作的行为模式。这样一种统合了政府和企业的制度安排,笔者称之为政企统合模式,各类开发区普遍采用的“管委会+投资公司”的组织形式,就是这种模式的典型表现。

前些年,经济逻辑主导下的地方政府治理,导致“唯GDP主义”盛行。官员面对来自GDP考核的压力,高于法制、公平等其他指标的考核,从而深刻影响了政府官员的行为导向。

在这种逻辑下,经济建设对于官员行为的硬约束超出法治建设对于官员行为的软约束,官员遵循法制逻辑不会犯错误,但无法证明自己的能力与业绩;官员遵循经济逻辑才能出政绩,才能展现能力。当二者不可兼得时,地方政府治理中常常以牺牲法治来换取经济发展。GDP的刚性考核以及客观上存在的“经济锦标赛”,促使地方政府存在选择性执法,甚至违法行政。

  

当领导要求与法律规定冲突,听谁的?

 

一些地方政府破坏法治的现象,还与政治逻辑与法制逻辑的矛盾冲突有关。中央和地方之间的权力关系,是最主要的一对权力关系,中央权威的维系和强化,又是央地关系中的主要内容。

在这种体制下,地方政府的主要官员由上级选拔或任命,也就是说,地方政府官员是层层对上级负责,并最终对中央政府负责。于是,服从上级优先于其他形式的约束,这也是地方政府政治逻辑的核心内容。

地方政府官员在实现政治目标的过程中,如果遇到法律约束,即使可能违背法律规范,很可能也会更加顾及政治目标的实现,与法制逻辑发生冲突。因为在政治逻辑主导的体制下,地方政府官员如果不能圆满完成政治目标,就非常容易遭受政治处罚。如果地方政府官员圆满完成了政治目标,哪怕越过了法律界线,由于分担了上级领导的政治责任,上级组织可能会想方设法对下级违法现象从宽处理。因而,地方政府的政治逻辑与法制逻辑具有一定程度的不兼容性,结果就是地方政府在其治理活动中,将政策和上级要求优先于法律规定。

政治、经济与法制逻辑同时存在,共同影响着地方政府治理。在政治矛盾突出的情况下,会强调政治逻辑优先于后两者,从而导致经济发展与法治建设受到影响。而经济逻辑形塑了地方政府集权化的治理结构,破坏了法治建设的分权基础。与此同时,官员为了追求政绩而屡屡突破法律限制,进一步加剧了地方政府对法治建设的破坏。这些现象的共同作用,导致了地方政府法治悖论的形成。(作者为浙江大学中国地方政府创新研究中心主任)

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发布者: 发布时间:2016-07-07 点击率:271
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